Integración regional, cooperación internacional y políticas de salud en Venezuela (1999-2009).

Gustavo Alcántara Moreno. Politólogo, Abogado, Magíster en Ciencias Políticas (CEPSAL-ULA), Doctorando en Ciencias Humanas (Universidad de Los Andes).

Departamento de Ciencias de la Conducta, Facultad de Medicina, Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela. Proyecto financiado por el CDCHT-ULA, código SE-M-05-10-09.

Resumen

El presente artículo tiene el propósito de establecer la relación entre los procesos de integración regional y cooperación internacional en salud con respecto a la formulación de políticas públicas de salud en Venezuela, en un escenario de globalización. La investigación fue de carácter documental, desde la perspectiva del nuevo institucionalismo en el sentido que se estudian instituciones de salud a nivel internacional, regional, multilateral y bilateral, estableciendo su correspondencia con las políticas de salud en Venezuela (1999-2009).

Se concluye que, desde el punto de vista formal existen políticas convergentes con la agenda internacional de salud, tales como la Atención Primaria en Salud (APS) y la universalidad en el acceso a los servicios de sanitarios, pero que sin embargo aun no cuentan con una institucionalidad sólida en el sistema de salud venezolano.

Abstract

This article aims to establish the relationship between regional integration and international cooperation in health with regard to the formulation of public health policies in Venezuela, in a context of globalization. This research was of a documentary nature, from the perspective of new institutionalism in the sense that health institutions are studied in an international, regional, multilateral and bilateral level, establishing its correspondence with health policy in Venezuela (1999-2009).

The article concludes that, from the formal point of view there are policies that are converging with the international health agenda, such as Primary Health Care (PHC) and universal access to health services, but yet still do not have a solid institutional framework in the Venezuelan health system.

1. Venezuela y la integración en salud.

Los Estados buscan su integración con otras naciones con el fin de encontrar soluciones conjuntas. Los efectos de esta tendencia quizás se observen mejor en el plano económico, donde se ha visto que en un escenario globalizado una economía cerrada es relativamente poco eficiente; su apertura a otras economías podría permitir la obtención de mejores resultados a condición de que se cumplan ciertas reglas para el trato justo entre las naciones, que tome en cuenta sus particularidades de desarrollo socioeconómico y sus características políticas y culturales (Alcántara Moreno, 2005).

En tiempos de globalización los Estados se ven sometidos al denominado efecto tamaño: “demasiado pequeño no puede ejercer influencia alguna en las negociaciones a escala mundial, lo cual explica la inevitable tendencia a las agrupaciones regionales” (Brunsvick y Danzin, 1999, p. 71). Este principio es valedero para las diversas dimensiones y áreas de competencias de los Estados, tales como la económica, la política, la seguridad, la ecológica y la salubridad pública, entre otras (Alcántara Moreno, 2005).

Así pues, en relación a la integración latinoamericana en materia de salud, se han creado diversas instituciones tales como: el Organismo Andino de Salud-Convenio Hipólito Unanue (ORAS CONHU), el Subgrupo de Salud del Mercosur, el Sistema de Vigilancia en Salud Ambiental en la Región Amazónica (SVSARA) y, más recientemente, el UNASUR Salud.

El instrumento principal de integración en salud en la región andina es el Organismo Andino de Salud-Convenio Hipólito Unanue (ORAS CONHU) (Agudelo, 2001). Es un convenio de cooperación en salud, creado en 1971 con la participación de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. El Convenio fue adscrito al Sistema Andino de Integración en 1998.

Del mismo modo, el objetivo general de UNASUR-salud es consolidar Suramérica como un espacio de integración en salud que contribuya a la Salud para Todos y al desarrollo, incorporando e integrando los esfuerzos y logros subregionales del MERCOSUR, Organismo Andino de Salud-Convenio Hipólito Unanue (ORAS CONHU) y Sistema de Vigilancia en Salud Ambiental en la Región Amazónica (SVSARA) (UNASUR, 2008).

Por otra parte, a escala global, han surgido instrumentos cuyo cometido es garantizar la solución de problemas y riesgos de salud a nivel mundial. Esto se explica porque, dentro de la dinámica de la globalización, existe un aporte en la orientación y creación de políticas públicas para el mundo. Entre dichos instrumentos se pueden mencionar: el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), la Agenda Mundial de Salud derivada de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), el Undécimo Programa General de Trabajo de la OMS y la Agenda de Salud de las Américas 2008-2017 de la OPS.

En relación a los instrumentos globales de salud, la 4ta. Cumbre de las Américas de Mar del Plata (2005), con la asesoría de la Oficina Sanitaria Panamericana, destacó los principales desafíos en materia de salud para la región de las Américas. En tal sentido se hizo énfasis en los siguientes logros: la importancia de la salud y seguridad ocupacional; la ratificación del nuevo Reglamento Sanitario Internacional (RSI); la prevención y control de ciertas enfermedades transmisibles de alta prevalencia en la Región como son la Tuberculosis, la Malaria y el Dengue (Grupo de Trabajo Conjunto de Cumbres, 2009).

Del mismo modo, la 5ta. Cumbre de las Américas en Trinidad y Tobago (2009), estableció el compromiso de mejorar los niveles de salud de toda la población mediante el impulso de sistemas de salud basados en Atención Primaria de Salud (APS). Además, se reiteró el compromiso con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, donde se reconocen los problemas y desafíos que representa el alcanzar las metas de salud referidas a la salud materna e infantil, el hambre y la desnutrición y el VIH/SIDA.

2. La cooperación internacional en salud.

Las instituciones internacionales de salud, a escala global y regional, tienen entre sus políticas a la cooperación internacional en salud. La misma puede ser técnica y/o financiera.

En América Latina la cooperación puede ser horizontal, es decir, entre los países de la región, o norte-sur, esto es, con otros países y organismos internacionales (Bronfman y Díaz Polanco, 2003). Además, dependiendo del número de Estados, organizaciones internacionales, ONG y fundaciones privadas involucrados, la cooperación sería bilateral, multilateral o privada.

2.1. Cooperación técnica.

Según la OPS (2006a), el objetivo último de la cooperación técnica de las agencias que conforman el Sistema de Naciones Unidas, es la construcción de capacidad institucional nacional para encontrar soluciones a los problemas que enfrentan los países, en consonancia con sus valores, aspiraciones y necesidades especiales. Esta sería un tipo de cooperación vertical.

Entre las prioridades para la agenda de cooperación entre la OPS y Venezuela contenidas en el documento Estrategia de cooperación de OPS/OMS con Venezuela 2007-2010 (2006a), se estableció apoyar la construcción del Sistema Publico Nacional de Salud en los siguientes aspectos:

• Aportar diseños alternativos de integración de los prestadores (MS, IVSS, IPASME, PDVSA y otros);
• Aportar diseños alternativos de integración de redes de servicios de salud (Barrio Adentro con sistema convencional y otros prestadores) conforme al nuevo Modelo de Atención y prioridades sanitarias nacionales.
• Apoyar la sistematización y documentación de la transformación del sistema nacional de salud.

Sin embargo, la realidad muestra que la integración de los prestadores está lejos de concretarse. Según la Ley Orgánica de Seguridad Social (2002), actuando en base a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) en sus artículos 84 y 165, la Ley Orgánica de Salud de 1998 tenía que haberse derogado en 2004, con la promulgación de una nueva Ley que regulara el subsistema de salud, creando el Sistema Público Nacional de Salud. Sin embargo, esto no sucedió hasta la actualidad, lo que coloca al sistema de salud venezolano en un vacío jurídico-institucional, debido a intereses políticos del gobierno nacional, que pretende recentralizar la salud en el país.

Esta situación se evidencia por la inclusión en la Memoria 2008 del Ministerio del Poder Popular para la Salud, de la centralización como política del gobierno, al señalar que en cuanto a la consolidación de la red asistencial del Sistema Público Nacional de Salud, se impulsó “la creación de redes para revertir la descentralización hospitalaria en concordancia con las políticas del Ejecutivo Nacional” (2008, p. 43). Esta situación entra en contradicción con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV)V (art. 84), que plantea que el Sistema Público Nacional de Salud es de carácter descentralizado.